Categoria: ECONOMIA&POLITICA

Eccoci alla seconda parte del post dedicato al nesso riforma-crescita economica. Qualche annotazione iniziale a beneficio di chi si fosse perso la prima parte. Si è detto che l’elemento istituzionale è uno dei fattori chiave nel determinare il grado di crescita e sviluppo economico di un paese. La struttura dei diritti di proprietà è l’esempio più classico di istituzione che incide sul sistema di incentivi che regola l’interazione economica degli individui. Nonostante l’abbondare di studi e ricerche il tema rimane controverso, specie se l’attenzione si sposta da istituzioni basilari a variabili istituzionali meno elementari. Se è difficile valutare la rilevanza di un singolo aspetto istituzionale che dire di una costituzione, ovvero di un complesso di elementi istituzionali? Poco, se non ci si accontenta di rimanere su un piano generale. Se si ribadisce in premessa l’impossibilità di fornire previsioni di sorta e ci si avventura, con molta onestà, nel campo delle speculazioni, solo allora si può discutere dell’impatto che la riforma costituzionale, in taluni suoi aspetti, potrebbe avere sulle dinamiche economiche del paese.

Il primo elemento su cui ragionare riguarda il cuore stesso della riforma, ovvero lo snellimento del processo legislativo. L’attribuzione, in via prevalente, della prerogativa legislativa alla sola Camera dei Deputati dovrebbe garantire tempi di adozione più rapidi. La prassi è l’unica che potrebbe/potrà dirci in che misura questo obiettivo sarà raggiunto, a dispetto delle obiezioni che vengono oggi mosse, più o meno legittimamente. Ammettiamo che i tempi di adozione delle leggi vengano effettivamente ridotti. Si tratta di un traguardo rilevante per le prospettive economiche del paese? Potrebbe. L’Italia non soffre della mancanza di leggi, semmai il contrario. Disporre di una pletora di leggi (che disciplinano in maniera non necessariamente univoca e in misura talvolta eccessiva determinate materie) non garantisce maggiore certezza del diritto ma il suo contrario. Un assetto legislativo ideale – sia in generale che per favorire l’iniziativa economica – vede la presenza di un numero congruo di regole, chiare, univoche e stabili nel tempo. L’ultimo punto è fondamentale: disporre di cattive leggi è un male, avere leggi che cambiano in continuazione è peggio. Si comprenderà il perché di una risposta timida al quesito sopra enunciato. La maggiore rapidità con la quale potrebbero venire adottate le leggi potrebbe essere un vantaggio laddove tale circostanza venga sfruttata per mettere ordine nel mare magnum di leggi che regolano tanta parte del nostro vivere quotidiano. Un altro vantaggio dato da un processo legislativo più snello potrebbe essere quello di garantire che le leggi non risultino costantemente annacquate dalla ricerca di un compromesso sistematico. Intendiamoci, talvolta il compromesso è auspicabile, laddove occorra evitare di pregiudicare, attraverso una certa decisione, posizioni diverse e meritevoli di tutela. E tuttavia, il compromesso non è un valore in sé. Spesso e volentieri la politica del compromesso è foriera di decisioni, di leggi, che risultano insoddisfacenti per tutte le parti in causa. Meglio sarebbe poter testare la bontà di talune scelte – coerenti con una visione d’insieme, univoche – ed eventualmente tornare su quelle stesse scelte laddove queste non si rivelino adeguate. Mi rendo conto delle insidie di un simile processo di trial and error, ma con i giusti limiti potrebbe rivelarsi un modo per raggiungere politiche più efficaci. Siamo nel campo delle speculazioni, ricordiamolo.

Veniamo al secondo dei due pilastri della riforma: il riassetto di competenze tra Stato e Regioni. La nuova formulazione dell’art. 117 prevede due distinti elenchi di materie nelle quali Stato e Regioni hanno competenza esclusiva e l’abolizione della categoria di materie a legislazione concorrente. Questo riassetto dovrebbe ridurre sensibilmente lo spazio di conflittualità tra Stato e Regioni, a beneficio del processo decisionale, sia che esso si esplichi a livello del primo o delle seconde. Quest’ultimo dovrebbe guadagnare in efficacia e rapidità, attributi di cui si gioverebbe – anche – l’iniziativa economica. Ancora una volta, non possiamo quantificare l’impatto economico di alcunché, ma possiamo dire che in questo caso – coeteris paribus – ci si muove nella direzione giusta. D’altro canto, persino questo aspetto della riforma, sul quale potrebbe esservi una certa convergenza di vedute, non è esente da critiche. Ve ne sono di due ordini. La prima ha a che vedere col fatto che la conflittualità tra Stato e Regioni potrebbe ripresentarsi in altra sede e in altra forma, vale a dire nell’ambito del rapporto tra Camera e Senato, specialmente laddove si configurassero maggioranze di colori politici diversi nei due rami del Parlamento. Che dire? Personalmente ritengo che i cambiamenti apportati all’art. 117 rappresentino un passo in avanti, a prescindere dai problemi che si annidano in altre parti della riforma e che pure mi sono evidenti.

L’altro aspetto di rilievo sul quale si levano voci critiche è il sostanziale riaccentramento di poteri cui si assisterebbe, con la riforma, a dispetto della presunta connotazione “federalista” del nuovo assetto. Difficile esprimere un giudizio. Vi sono gli estremi per parlare di un riaccentramento di potere, lo riconosco, ma non mi sento di scandalizzarmi per tale circostanza. Quello che non mi sento di fare, soprattutto, è di discutere cosa si debba prediligere in termini di accentramento/decentramento di potere ai fini della crescita economica del paese. In astratto, studi e ricerche vi diranno che un maggiore decentramento è da preferire per gli effetti che comporta sulla gestione del territorio, più vicina alle istanze e agli interessi dello stesso, e sulla responsabilizzazione delle classi dirigenti locali (maggiore accountability per dirla con un termine del quale, non a caso, manca un corrispettivo nella lingua italiana). Quegli effetti dovrebbero avere un’incidenza anche economica poiché, sempre in linea teorica, le potenzialità di un territorio avrebbero maggiori probabilità di venir fuori. Il problema è che l’assetto istituzionale italiano non è di tipo federale, per quanto si tenda, nella retorica, a interpretare l’assetto regionale – con evidente forzatura – in tal modo. Per questa ragione non ha molto senso guardare a studi e nozioni che riguardano assetti realmente federali. Infine, non sembra di poter affermare che la maggiore autonomia di cui hanno goduto le Regioni italiane a seguito del decentramento perseguito fino all’altro ieri abbia innescato chissà quali virtuosismi; certo, questo potrebbe dipendere da altre circostanze, se non addirittura dal fatto che il federalismo sia stato propinato in una versione light, annacquata… che dire, ancora una volta non possiamo trarre conclusioni, siamo nel campo delle speculazioni, a dispetto di quello che politici o esperti intellettualmente disonesti vi diranno.

Infine, è bene tornare sul concetto di cambiamento istituzionale, rifacendoci nuovamente al buon Douglass North, tra i più brillanti esponenti della cosiddetta New Institutional Economics. Il cambiamento istituzionale – secondo la linea interpretativa fornita da North – non è che il risultato della dialettica tra organizzazioni e istituzioni. Le seconde, lo ribadiamo, rappresentano le regole del gioco, l’insieme di vincoli formali e informali all’interno del quale azioni e interazioni prendono forma; le prime sono apparati – partitici, economici, sociali – che raggruppano schiere di individui accomunati dal perseguimento di un qualche fine.

Le organizzazioni, come gli individui, si muovono all’interno di un contesto istituzionale e plasmano la loro azione in base al complesso di regole che disciplinano l’interazione sociale. C’è di più. Le organizzazioni non solo operano secondo gli incentivi impliciti nel sistema istituzionale ma si adoperano per il suo cambiamento; la misura con la quale riescono a incidere sull’apparato istituzionale varia enormemente e dipende, in buona sostanza, dal potere contrattuale di cui le organizzazioni dispongono (che a sua volta dipende da tante variabili, sia interne che esterne alle organizzazioni medesime). In genere questo processo dialettico si esplica in modo graduale e porta a modificazioni marginali (da intendere in senso economico, al margine): il cambiamento istituzionale avviene in maniera incrementale, non discontinua. Vi sono delle circostanze in cui questa tendenza sembra essere smentita, pensiamo alle rivoluzioni o alle conquiste. In realtà, la storia ci insegna che la discontinuità è spesso solo apparente: di rado un cambiamento repentino del quadro politico o legislativo provoca effetti profondi e duraturi (a meno che non sia esso stesso l’apice di un processo in atto da tempo). E qui entrano in gioco i vincoli informali, gli usi, i costumi, le prassi consolidate. I vincoli formali possono essere stravolti nel giro di una notte, basta un colpo di stato, per fare un esempio limite. Il sostrato di regole che operano all’interno di una società a un livello informale e ben consolidato più difficilmente può essere rovesciato da un intervento immediato e radicale. Queste nozioni sul cambiamento istituzionale – per quanto sintetiche – dovrebbero aiutarci nella nostra riflessione sulla riforma costituzionale, fornendoci almeno un paio di indicazioni. La prima ha a che vedere col movente. Si è detto che il cambiamento è il frutto della dialettica organizzazioni-istituzioni; le prime cercano di “aggiustare” le seconde in accordo coi propri fini (da intendersi non in maniera negativa ma neutra). Potrebbe essere utile capire il vero movente di chi si fa promotore del cambiamento? Forse. Un’eventuale coerenza tra obiettivo dichiarato e tentativo in atto – ammesso che la si possa effettivamente valutare – andrebbe letta senz’altro positivamente in termini di accountability, ma per ciò che concerne il risultato essa non rappresenterebbe comunque una garanzia.

A proposito della ratio della riforma, c’è chi ritiene di vedere, oltre gli intenti dichiarati, moventi vari ed eventuali: dalla smania di potere dell’attuale compagine governativa alla perpetrazione di un disegno egemonico del Capitale, nella sua versione neo-liberista, etero-diretto e foriero di irrimediabili conseguenze per la democrazia. Non amo le cospirazioni e dunque non mi sento di sposare questa tesi. Non nego che la concezione neo-liberista sia ancora largamente prevalente a livello di governance e che ai problemi del capitalismo maturo e della globalizzazione si stia cercando di rispondere non discostandosi da quel paradigma, circostanza sulla cui opportunità è lecito nutrire dei dubbi. Detto questo non credo che vi sia un complotto pluto-massonico ai danni dei cittadini. Personalmente, ritengo che gli estensori della riforma giochino la loro partita sul terreno del cambiamento ed è per questo che lo perseguono con tenacia. Detto in altri termini, è verosimile che essi ritengano di apportare delle utili modifiche al processo decisionale, non perché siano buoni e bravi ma perché elettoralmente hanno investito su quello e vi si giocano la sopravvivenza politica. Come detto prima, pur ammettendo che questo scenario sia plausibile, ovvero che vi sia una volontà coerente con l’obiettivo dichiarato, non è detto che i cambiamenti si rivelino realmente utili. Questo ci porta alla seconda considerazione legata ai rudimenti teorici che sono stati forniti sopra. Non siamo in grado di stabilire, ex ante, l’impatto dei cambiamenti perché non sappiamo se e come il sostrato di vincoli informali resisterà alle modificazioni dei vincoli formali. Un processo decisionale più efficace ed efficiente potrebbe essere il punto di partenza di un processo atto a condurci verso un sistema istituzionale più favorevole all’iniziativa economica e in definitiva alla crescita, più di questo non si può dire.

L’unico vero insegnamento da trarre in questa sede riguarda l’impossibilità di spingersi oltre le speculazioni. Nel momento in cui ci chiediamo quale possa essere l’impatto della riforma sulla crescita economica del paese, è come se ci stessimo chiedendo che impatto avrà A su H, dati B, C, D, E, F e G, che si trovano tra la prima e l’ultima variabile. Davvero si vuole tentare una risposta? Se avete un palla di cristallo nel cassetto è il momento di tirarla fuori.

Ancora un post sulla riforma costituzionale. Nel primo intervento si è discusso di come si è arrivati all’adozione del nuovo testo, di quanto l’iter sia stato legittimo e/o opportuno; nel secondo si è cercato di illustrare i cambiamenti apportati alla Costituzione vigente. Non ci si poteva esimere dalla stesura di un terzo atto, nel quale provare a ragionare sull’impatto economico che si presume questa riforma abbia. Inutile nascondersi, una delle ragioni per cui si è deciso di metter mani alla Costituzione – se non la ragione – è quella di favorire la ripresa economica del paese. L’efficacia e l’efficienza del processo decisionale sono obiettivi non fini a se stessi, ma preludono a una migliore gestione della cosa pubblica, intesa, tra l’altro, come capacità di assumere scelte idonee a rimettere il paese sui binari della crescita economica.

Qualcuno starà già storcendo il naso, pensando che data la multiforme rilevanza della riforma non si possa appiattire la discussione su ragioni prettamente economiche o, ancora, che si trascuri il ruolo perequativo del decisore pubblico, laddove il discorso ruoti intorno alla sola crescita economica. Il punto è che non si vuole discutere di quanto sia giusto o sbagliato promuovere una riforma costituzionale per ragioni economiche, lascio ad altri questo compito ingrato; ancora più scivoloso è il terreno dell’equità delle scelte pubbliche, tema cui si lega un concetto tra i più controversi, in letteratura e non: la redistribuzione. Si noti che il tema è sì politico ma ancor prima economico: economico poiché la redistribuzione può minare la crescita, politico laddove il decisore pubblico debba garantire l’equità delle politiche (nonché una certa solidarietà tra le componenti della società) pregiudicando il meno possibile il sistema di incentivi che è alla base della crescita economica. Chi sia interessato alla questione non farà fatica a trovare fiumi di inchiostro nei quali immergersi; per quanto ci riguarda è sufficiente avere contezza del problema in premessa.

Lasciamo dunque da parte le critiche che potrebbero muoversi a monte, e ammettiamo che si voglia favorire la ripresa economica del paese – consumi, investimenti, esportazioni… in una sola parola il PIL – agendo sul piano del cambiamento istituzionale. La domanda dovrebbe sorgere spontanea: chi ci dice che la riforma costituzionale sia un fattore decisivo per la crescita economica? La domanda, sfortunatamente, non è banale e chiama in causa due grandi temi, contigui e controversi: il cambiamento istituzionale e il legame istituzioni-crescita economica.

Partiamo dal secondo. La causa ultima della crescita economica è una sorta di santo Graal per gli economisti. Risorse naturali, capitale fisico, capitale umano, innovazione tecnologica, sono alcuni dei più noti indiziati. Per molti di essi disponiamo di ricerche empiriche capaci di suffragare teorie e modelli economici. In altre parole, sembra lecito affermare che tutti questi fattori giochino un ruolo decisivo, magari in momenti diversi dello sviluppo di un paese, nel portare un’economia verso il suo potenziale o nell’accrescere quello stesso potenziale. Alcuni economisti, pur riconoscendo queste evidenze empiriche, ritengono che si tratti di fattori prossimi alle determinanti della crescita, non delle vere determinanti. Per questi autori l’elemento che realmente può spiegare la differenza in termini di crescita e sviluppo economico, nel tempo e nello spazio, è dato dalle istituzioni, da intendersi secondo la definizione data da uno dei massimi esponenti del filone istituzionalista, nonché Nobel per l’economia, Douglass North:

Le istituzioni sono le regole del gioco di una società o, più formalmente, i vincoli che gli uomini hanno definito per disciplinare i loro rapporti. Di conseguenza danno forma agli incentivi che sono alla base dello scambio, sia che si tratti di scambio politico, sociale o economico (North, 1994:23).

E’ un’accezione come si vede molto ampia, specie se si considera che North vi ricomprende non solo i vincoli formali, leggi e quanto vi sia di esplicitamente codificato ma anche i vincoli informali, ovvero norme di comportamento non formalmente codificate ma a volte anche più vincolanti dei precetti formali. Nel mare magnum di istituzioni ve ne sono alcune determinanti per l’instaurarsi dei rapporti economici, per lo sviluppo dei mercati, per un’allocazione efficiente delle risorse. Un esempio su tutti è rappresentato dai diritti di proprietà, non un esempio a caso. La struttura dei diritti di proprietà – come tali diritti siano definiti e garantiti – rappresenta, insieme alla possibilità di stipulare contratti e vederne rispettati i termini, l’aspetto istituzionale forse più rilevante nel determinare l’operato degli agenti economici. Quella struttura determina in larga parte gli incentivi che indirizzano gli individui verso azioni e interazioni più o meno favorevoli alla crescita economica. Si pensi ai fattori citati in precedenza come possibili alternative, il capitale fisico o l’innovazione tecnologica, ebbene, per quanto importanti, questi fattori presuppongono l’esistenza di un sostrato istituzionale: difficile che si investa nell’uno o nell’altra se non si ha la garanzia di poter cogliere i profitti attesi dall’investimento, garanzia che discende dalla possibilità di esercitare un diritto di proprietà. Ovviamente il rispetto dei diritti di proprietà e degli impegni contrattuali presuppone solitamente lo sviluppo di un sistema giudiziario efficace, per cui quest’ultimo viene a configurarsi, di riflesso, come un’istituzione altrettanto essenziale. Il novero di istituzioni rilevanti per la crescita economica potrebbe essere ampliato ma si dovrebbe dar conto di un maggiore grado di discordanza tra studi e opinioni. Se, infatti, si può trovare un certo consenso intorno all’importanza degli elementi appena citati, quando si passano al vaglio altre istituzioni la discussione si fa più controversa. La presenza di un sistema valutario, che emancipi dal baratto (contribuendo ad abbattere i costi di transazione) è un altro esempio di istituzione basilare, e come tale non ci pone particolari problemi, ma si pensi a istituzioni complesse, quelle che regolano i mercati, come la normativa antitrust, o a quelle che operano per la stabilizzazione macroeconomica, come le banche centrali, ebbene, sulla loro utilità si trovano opinioni parecchio discordanti. In generale lo spettro di possibilità è compreso tra due estremi. Da un lato troviamo chi enfatizza il ruolo delle istituzioni e degli assetti istituzionali che garantiscono il massimo di libertà degli agenti economici, ovvero quei sistemi che ruotano attorno al rispetto dei diritti di proprietà e poco più. All’altro estremo troviamo chi ritiene che l’apparato istituzionale debba prevedere vincoli ed elementi regolativi volti a mitigare gli effetti dei cosiddetti fallimenti del mercato. Si faccia attenzione, non si sta parlando di laisser faire vs interventismo, Smith vs Keynes, o come preferiate indicare questo dibattito, oggetto di rinnovato interesse. Assumendo per semplicità che l’assetto istituzionale coincida con la nozione di Stato (ma si ricordi che è una semplificazione e che può essere decisamente fuorviante) potremmo dire che lo spettro al quale si è fatto riferimento va da uno Stato minimo a uno Stato regolatore, rimanendo fuori dalla portata della nostra discussione la nozione di Stato imprenditore.

Muovendo dalla teoria alla prassi, dove collocare la riforma della Costituzione? Se è vero che le istituzioni, in senso lato, sono le regole del gioco, la costituzione rappresenta una codifica di quelle stesse regole (quanto meno di parte di esse), un manuale, per così dire, redatto dai giocatori stessi, in una fase iniziale del gioco. Ebbene, che rapporto c’è tra la costituzione e la crescita economica? Al di là delle previsioni che incidono direttamente ed espressamente sui rapporti economici vigenti tra i cittadini (si pensi al Titolo III di quella italiana) una costituzione influisce sulla crescita economica in un senso più ampio e originario. La costituzione designa il complesso di regole primarie su cui si instaurano i rapporti di forza tra le varie componenti e tra i vari poteri operanti all’interno della comunità; essa descrive l’architettura istituzionale all’interno della quale si esplica il processo decisionale. Una puntualizzazione è d’obbligo. Nel contesto italiano e in generale nei paesi di civil law, quanto appena riferito vale per la costituzione intesa come “pezzo di carta”, ovvero come fonte normativa primaria codificata in un documento tangibile. Il concetto di costituzione può anche designare un complesso di norme massimamente cogenti e immutabili nella percezione dei membri di una comunità, a prescindere dal fatto che si dia una codifica scritta delle stesse norme. Un concetto molto rilevante connesso a questa impostazione, tipicamente anglosassone, è quello di rule of law. Con esso si indica una sorta di meta-principio legale, la soggezione di tutti i cittadini alla legge, ivi compresi gli stessi legislatori. Tale principio distingue il regno dell’arbitrio dal regno della legge. Dunque, più che una lista di principi scritti nero su bianco ciò che garantisce ai cittadini di godere della propria libertà, anche economica, è la presenza di meta-norme, più o meno codificate, che sanciscano la soggezione dei membri di una comunità alle stesse regole e che – aspetto fondamentale – siano largamente condivise e vincolanti nella percezione comune.

Il discorso fatto finora potrà sembrare astratto e lontano dalle vicende di casa nostra ma è tale solo in apparenza. Anzitutto dovrebbe essere chiaro quanto sia arduo dare un giudizio sulla riforma costituzionale sulla base del suo potenziale impatto economico. Se, come detto qualche riga sopra, è difficile stabilire un legame (non parliamo poi di rapporto causa-effetto, spesso una chimera nell’ambito della ricerca economica) tra un singolo aspetto istituzionale e il grado di crescita economica, si figuri stabilire un nesso tra quest’ultimo e un intero assetto istituzionale, come quello su cui insiste la riforma costituzionale. Un’altra lezione da trarre da quanto si è detto sopra riguarda la persistenza e la maggiore rilevanza che un sistema di vincoli informali può avere su uno schema, magari riformato, di vincoli formali. Detto in altri termini, non è detto che ristampare il manuale con regole diverse induca i giocatori ad abbandonare prassi ormai consolidate. Questi aspetti chiamano in causa l’altro grande tema al quale si è accennato in apertura, il cambiamento istituzionale, del quale si dirà nella seconda parte del post.

La complessità dell’argomento ha reso necessaria una prima parte in qualche modo introduttiva. Forti di queste premesse potremo fare qualche cauta riflessione su determinati aspetti della riforma che potrebbero avere un’incidenza economica, da intendersi in coerenza con quanto illustrato ovvero in termini di rapporti economici e poi, per questa via, potenzialmente anche in termini aggregati.

Nel darvi appuntamento con la seconda parte del post vi segnalo due letture:

North, D. C., & Santagata, W. (1994). Istituzioni, cambiamento istituzionale, evoluzione dell’economia. Il mulino. Un testo fondamentale, di immediata comprensione e di sicuro interesse anche per i non addetti ai lavori.

Acemoglu, D., Johnson, S., & Robinson, J. A. (2005). Institutions as a fundamental cause of long-run growth. Handbook of economic growth, 1, 385-472. Un testo altrettanto discorsivo, estremamente interessante.