Riforma, cambiamento istituzionale e crescita economica | prima parte

Ancora un post sulla riforma costituzionale. Nel primo intervento si è discusso di come si è arrivati all’adozione del nuovo testo, di quanto l’iter sia stato legittimo e/o opportuno; nel secondo si è cercato di illustrare i cambiamenti apportati alla Costituzione vigente. Non ci si poteva esimere dalla stesura di un terzo atto, nel quale provare a ragionare sull’impatto economico che si presume questa riforma abbia. Inutile nascondersi, una delle ragioni per cui si è deciso di metter mani alla Costituzione – se non la ragione – è quella di favorire la ripresa economica del paese. L’efficacia e l’efficienza del processo decisionale sono obiettivi non fini a se stessi, ma preludono a una migliore gestione della cosa pubblica, intesa, tra l’altro, come capacità di assumere scelte idonee a rimettere il paese sui binari della crescita economica.

Qualcuno starà già storcendo il naso, pensando che data la multiforme rilevanza della riforma non si possa appiattire la discussione su ragioni prettamente economiche o, ancora, che si trascuri il ruolo perequativo del decisore pubblico, laddove il discorso ruoti intorno alla sola crescita economica. Il punto è che non si vuole discutere di quanto sia giusto o sbagliato promuovere una riforma costituzionale per ragioni economiche, lascio ad altri questo compito ingrato; ancora più scivoloso è il terreno dell’equità delle scelte pubbliche, tema cui si lega un concetto tra i più controversi, in letteratura e non: la redistribuzione. Si noti che il tema è sì politico ma ancor prima economico: economico poiché la redistribuzione può minare la crescita, politico laddove il decisore pubblico debba garantire l’equità delle politiche (nonché una certa solidarietà tra le componenti della società) pregiudicando il meno possibile il sistema di incentivi che è alla base della crescita economica. Chi sia interessato alla questione non farà fatica a trovare fiumi di inchiostro nei quali immergersi; per quanto ci riguarda è sufficiente avere contezza del problema in premessa.

Lasciamo dunque da parte le critiche che potrebbero muoversi a monte, e ammettiamo che si voglia favorire la ripresa economica del paese – consumi, investimenti, esportazioni… in una sola parola il PIL – agendo sul piano del cambiamento istituzionale. La domanda dovrebbe sorgere spontanea: chi ci dice che la riforma costituzionale sia un fattore decisivo per la crescita economica? La domanda, sfortunatamente, non è banale e chiama in causa due grandi temi, contigui e controversi: il cambiamento istituzionale e il legame istituzioni-crescita economica.

Partiamo dal secondo. La causa ultima della crescita economica è una sorta di santo Graal per gli economisti. Risorse naturali, capitale fisico, capitale umano, innovazione tecnologica, sono alcuni dei più noti indiziati. Per molti di essi disponiamo di ricerche empiriche capaci di suffragare teorie e modelli economici. In altre parole, sembra lecito affermare che tutti questi fattori giochino un ruolo decisivo, magari in momenti diversi dello sviluppo di un paese, nel portare un’economia verso il suo potenziale o nell’accrescere quello stesso potenziale. Alcuni economisti, pur riconoscendo queste evidenze empiriche, ritengono che si tratti di fattori prossimi alle determinanti della crescita, non delle vere determinanti. Per questi autori l’elemento che realmente può spiegare la differenza in termini di crescita e sviluppo economico, nel tempo e nello spazio, è dato dalle istituzioni, da intendersi secondo la definizione data da uno dei massimi esponenti del filone istituzionalista, nonché Nobel per l’economia, Douglass North:

Le istituzioni sono le regole del gioco di una società o, più formalmente, i vincoli che gli uomini hanno definito per disciplinare i loro rapporti. Di conseguenza danno forma agli incentivi che sono alla base dello scambio, sia che si tratti di scambio politico, sociale o economico (North, 1994:23).

E’ un’accezione come si vede molto ampia, specie se si considera che North vi ricomprende non solo i vincoli formali, leggi e quanto vi sia di esplicitamente codificato ma anche i vincoli informali, ovvero norme di comportamento non formalmente codificate ma a volte anche più vincolanti dei precetti formali. Nel mare magnum di istituzioni ve ne sono alcune determinanti per l’instaurarsi dei rapporti economici, per lo sviluppo dei mercati, per un’allocazione efficiente delle risorse. Un esempio su tutti è rappresentato dai diritti di proprietà, non un esempio a caso. La struttura dei diritti di proprietà – come tali diritti siano definiti e garantiti – rappresenta, insieme alla possibilità di stipulare contratti e vederne rispettati i termini, l’aspetto istituzionale forse più rilevante nel determinare l’operato degli agenti economici. Quella struttura determina in larga parte gli incentivi che indirizzano gli individui verso azioni e interazioni più o meno favorevoli alla crescita economica. Si pensi ai fattori citati in precedenza come possibili alternative, il capitale fisico o l’innovazione tecnologica, ebbene, per quanto importanti, questi fattori presuppongono l’esistenza di un sostrato istituzionale: difficile che si investa nell’uno o nell’altra se non si ha la garanzia di poter cogliere i profitti attesi dall’investimento, garanzia che discende dalla possibilità di esercitare un diritto di proprietà. Ovviamente il rispetto dei diritti di proprietà e degli impegni contrattuali presuppone solitamente lo sviluppo di un sistema giudiziario efficace, per cui quest’ultimo viene a configurarsi, di riflesso, come un’istituzione altrettanto essenziale. Il novero di istituzioni rilevanti per la crescita economica potrebbe essere ampliato ma si dovrebbe dar conto di un maggiore grado di discordanza tra studi e opinioni. Se, infatti, si può trovare un certo consenso intorno all’importanza degli elementi appena citati, quando si passano al vaglio altre istituzioni la discussione si fa più controversa. La presenza di un sistema valutario, che emancipi dal baratto (contribuendo ad abbattere i costi di transazione) è un altro esempio di istituzione basilare, e come tale non ci pone particolari problemi, ma si pensi a istituzioni complesse, quelle che regolano i mercati, come la normativa antitrust, o a quelle che operano per la stabilizzazione macroeconomica, come le banche centrali, ebbene, sulla loro utilità si trovano opinioni parecchio discordanti. In generale lo spettro di possibilità è compreso tra due estremi. Da un lato troviamo chi enfatizza il ruolo delle istituzioni e degli assetti istituzionali che garantiscono il massimo di libertà degli agenti economici, ovvero quei sistemi che ruotano attorno al rispetto dei diritti di proprietà e poco più. All’altro estremo troviamo chi ritiene che l’apparato istituzionale debba prevedere vincoli ed elementi regolativi volti a mitigare gli effetti dei cosiddetti fallimenti del mercato. Si faccia attenzione, non si sta parlando di laisser faire vs interventismo, Smith vs Keynes, o come preferiate indicare questo dibattito, oggetto di rinnovato interesse. Assumendo per semplicità che l’assetto istituzionale coincida con la nozione di Stato (ma si ricordi che è una semplificazione e che può essere decisamente fuorviante) potremmo dire che lo spettro al quale si è fatto riferimento va da uno Stato minimo a uno Stato regolatore, rimanendo fuori dalla portata della nostra discussione la nozione di Stato imprenditore.

Muovendo dalla teoria alla prassi, dove collocare la riforma della Costituzione? Se è vero che le istituzioni, in senso lato, sono le regole del gioco, la costituzione rappresenta una codifica di quelle stesse regole (quanto meno di parte di esse), un manuale, per così dire, redatto dai giocatori stessi, in una fase iniziale del gioco. Ebbene, che rapporto c’è tra la costituzione e la crescita economica? Al di là delle previsioni che incidono direttamente ed espressamente sui rapporti economici vigenti tra i cittadini (si pensi al Titolo III di quella italiana) una costituzione influisce sulla crescita economica in un senso più ampio e originario. La costituzione designa il complesso di regole primarie su cui si instaurano i rapporti di forza tra le varie componenti e tra i vari poteri operanti all’interno della comunità; essa descrive l’architettura istituzionale all’interno della quale si esplica il processo decisionale. Una puntualizzazione è d’obbligo. Nel contesto italiano e in generale nei paesi di civil law, quanto appena riferito vale per la costituzione intesa come “pezzo di carta”, ovvero come fonte normativa primaria codificata in un documento tangibile. Il concetto di costituzione può anche designare un complesso di norme massimamente cogenti e immutabili nella percezione dei membri di una comunità, a prescindere dal fatto che si dia una codifica scritta delle stesse norme. Un concetto molto rilevante connesso a questa impostazione, tipicamente anglosassone, è quello di rule of law. Con esso si indica una sorta di meta-principio legale, la soggezione di tutti i cittadini alla legge, ivi compresi gli stessi legislatori. Tale principio distingue il regno dell’arbitrio dal regno della legge. Dunque, più che una lista di principi scritti nero su bianco ciò che garantisce ai cittadini di godere della propria libertà, anche economica, è la presenza di meta-norme, più o meno codificate, che sanciscano la soggezione dei membri di una comunità alle stesse regole e che – aspetto fondamentale – siano largamente condivise e vincolanti nella percezione comune.

Il discorso fatto finora potrà sembrare astratto e lontano dalle vicende di casa nostra ma è tale solo in apparenza. Anzitutto dovrebbe essere chiaro quanto sia arduo dare un giudizio sulla riforma costituzionale sulla base del suo potenziale impatto economico. Se, come detto qualche riga sopra, è difficile stabilire un legame (non parliamo poi di rapporto causa-effetto, spesso una chimera nell’ambito della ricerca economica) tra un singolo aspetto istituzionale e il grado di crescita economica, si figuri stabilire un nesso tra quest’ultimo e un intero assetto istituzionale, come quello su cui insiste la riforma costituzionale. Un’altra lezione da trarre da quanto si è detto sopra riguarda la persistenza e la maggiore rilevanza che un sistema di vincoli informali può avere su uno schema, magari riformato, di vincoli formali. Detto in altri termini, non è detto che ristampare il manuale con regole diverse induca i giocatori ad abbandonare prassi ormai consolidate. Questi aspetti chiamano in causa l’altro grande tema al quale si è accennato in apertura, il cambiamento istituzionale, del quale si dirà nella seconda parte del post.

La complessità dell’argomento ha reso necessaria una prima parte in qualche modo introduttiva. Forti di queste premesse potremo fare qualche cauta riflessione su determinati aspetti della riforma che potrebbero avere un’incidenza economica, da intendersi in coerenza con quanto illustrato ovvero in termini di rapporti economici e poi, per questa via, potenzialmente anche in termini aggregati.

Nel darvi appuntamento con la seconda parte del post vi segnalo due letture:

North, D. C., & Santagata, W. (1994). Istituzioni, cambiamento istituzionale, evoluzione dell’economia. Il mulino. Un testo fondamentale, di immediata comprensione e di sicuro interesse anche per i non addetti ai lavori.

Acemoglu, D., Johnson, S., & Robinson, J. A. (2005). Institutions as a fundamental cause of long-run growth. Handbook of economic growth, 1, 385-472. Un testo altrettanto discorsivo, estremamente interessante.