Eccoci al secondo post dedicato alla riforma. Per chi si fosse perso la prima puntata, si è discusso del modo in cui essa è stata adottata. Si è detto che nonostante la legittimità del percorso parlamentare seguito, permangono ragioni teoriche sufficienti a mettere in discussione l’adeguatezza della maggioranza (minima) prevista dall’art. 138 e, conseguentemente, l’opportunità di avvalersi di tale maggioranza a dispetto di una maggioranza qualificata. Veniamo ora al contenuto della riforma.
Prima di procedere in tal senso mi si concedano due righe per commentare il passo indietro fatto dal premier rispetto all’eventualità di rassegnare le dimissioni in caso di sconfitta. Ritengo che vada salutato positivamente. Sorvolando sulla coerenza della scelta (si prenda il dizionario di politica alla lettera C e si noti la mancanza del lemma), si può apprezzare il fatto che il cittadino non si trovi più nell’imbarazzo di dover considerare lo scenario post-voto come uno degli aspetti da valutare ai fini della scelta referendaria. Non dovrebbe essere così, non doveva essere così fin dal principio e forse l’inversione di rotta è tardiva perché lo spauracchio del caos post-voto non abbia a pesare, che dire… votiamo la riforma in base al giudizio che ne diamo, sic et simpliciter.
In realtà non vi è nulla di semplice nel valutare la riforma a meno che non si voglia abdicare al proprio pensiero e sposare tesi preconfezionate. Diversamente, bisogna fare i conti con la sua complessità, vagliarne il contenuto nei singoli elementi e nell’insieme.
La riforma ruota attorno al superamento del bicameralismo perfetto. Le strade di Camera e Senato si dividono (salvo re-incrociarsi più o meno opportunamente in taluni casi) sul piano di funzioni, materie e criteri di elezione. Lo snellimento del Senato è uno specchietto per le allodole (irrilevante se non addirittura foriero di squilibri). Proviamo piuttosto a ragionare sui tre elementi indicati.
Sul piano funzionale si palesa la grande novità: la Camera dei Deputati rimane l’unica assemblea rappresentativa della Nazione, titolare del rapporto di fiducia con il Governo e – in via preminente – della funzione legislativa (novellato art. 55). Il nuovo Senato della Repubblica viene a rappresentare le istituzioni territoriali, ponendosi come organo di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica (novellato art. 57); continua a esercitare la funzione legislativa nei limiti previsti dalla Costituzione riformata, sulla base dell’elenco di cui al novellato art. 70. Quest’ultimo è ben nutrito per cui se è vero che non si potrà più parlare di bicameralismo perfetto è difficile capire se l’esercizio della funzione legislativa guadagnerà in efficienza ed efficacia. Per alcuni la circostanza che la stessa sia attribuita in via generale alla Camera e nei limiti di un elenco tassativo al Senato rappresenta un bel passo avanti. Per altri è una soluzione di compromesso non soddisfacente e dal dubbio impatto. Sono previsti peraltro dei meccanismi attraverso i quali il Senato può esercitare, in via generale e in casi specifici, una residua influenza sui disegni di legge approvati dalla Camera (si vedano i commi 3, 4 e 5 dell’art. 70), con tempi e modi che però non dovrebbero minare l’impianto semplificatore della riforma.
Veniamo ora alle materie per le quali permane l’esercizio collettivo della funzione legislativa. L’elenco di cui all’art. 70 è stato oggetto di critiche per la lunghezza e la farraginosità del testo. Non mi sento di avallare l’idea che si voglia adottare deliberatamente un testo oscuro. Credo, almeno in questo caso, che i problemi del testo vadano ascritti a una certa imperizia e a criticità sostanziali che inevitabilmente si riflettono sulla forma. Le critiche sopra enunciate sono dunque, seppur su basi diverse, fondate. Venendo all’elenco, tra le voci di cui all’art. 70 spiccano:
«le leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni»
il ché non sorprende vista la nuova natura del Senato, e la
«[…] legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea».
Quest’ultima previsione vorrebbe suggellare il ruolo del Senato come ponte non solo tra Stato ed enti territoriali ma anche tra questi ultimi e l’Unione Europea. Verrebbe sancita una volta di più l’articolazione territoriale ai livelli infra-statale, statale e sovra-nazionale e si creerebbe una contestuale sede atta al raccordo tra questi tre livelli. Prendo atto e segnalo questa impostazione, di evidente rilevanza, ma non intendo addentrarmi nella questione.
Oltre alle leggi richiamate, a quelle di revisione della Costituzione nonché ad altre presenti nell’elenco, vi sono una serie di leggi deducibili da una sfilza di rimandi interni ad articoli e commi, a confermare la faticosa leggibilità dell’art. 70.
Passiamo al terzo elemento indicato: l’elezione (e la composizione) del nuovo Senato, tema assai spinoso. La mutata procedura di elezione del Senato dovrebbe porsi in coerenza con la diversa funzione esercitata. L’art. 57, nella nuova formulazione, prevede che 
siano i Consigli regionali a eleggere, tra i propri componenti, i novantacinque senatori che andranno a rappresentare le istituzioni territoriali. Gli altri cinque senatori con cui si arriva al fatidico numero di cento potranno essere eletti dal Presidente della Repubblica (per un mandato di sette anni), una previsione che ripropone qualcosa di analogo all’attuale istituto dei senatori a vita e che a fronte della mutata natura del Senato desta perplessità. Quest’ultimo annovererà tra i novantacinque anche un sindaco per Regione, eletto dal rispettivo Consiglio regionale. Mettiamo da parte questo “dettaglio” – su cui pure si potrebbero avanzare delle critiche – e ragioniamo sulla modalità di elezione aggiungendo un ulteriore tassello, il comma 5 dello stesso art. 57:
«La durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti, in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite dalla legge di cui al sesto comma».
Ricapitoliamo: i senatori sono eletti, tra i consiglieri, dai Consigli regionali stessi ma in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri… secondo modalità rinvenibili al comma successivo? Magari, in realtà il sesto comma si limita a prevedere che le Camere approvino una legge per regolare le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato. Anche l’art. 57 insomma non brilla per chiarezza. E’ stato fatto notare che l’articolo in questione sarebbe addirittura contraddittorio laddove prevede che i senatori vengano eletti dai Consigli ma in conformità alle scelte espresse dagli elettori. Il prof. Pace ha evidenziato che delle due l’una: o i Consigli si limitano a replicare la scelta fatta dagli elettori, nel qual caso si assiste a un’inutile duplicazione, oppure i Consigli eleggono i senatori senza essere vincolati, contravvenendo, a suo dire, al principio di sovranità di cui all’art. 1 della Costituzione. Ritengo di aver dato un’idea della problematicità di questo aspetto per cui non mi spingo oltre. Non mancano i contributi di esperti e studiosi per chi desideri ulteriori approfondimenti. Quello che mi preme sottolineare è che non si tratta di questioni di lana caprina, come sostenuto da qualcuno per ignoranza o in malafede.
Veniamo al Titolo V della Costituzione, anch’esso investito in maniera rilevante dalla riforma. Le provincie scompaiono dalla Carta, a suggellare un faticoso percorso già in atto sul quale tanto si potrebbe dire ma che ci porterebbe lontano. La sanzione formale della loro abolizione doveva pur arrivare per cui ben venga. Sulle difficoltà sostanziali del processo in atto si rimanda ad altra sede. Prima di giungere alla modifica più rilevante, quella concernente la ripartizione di competenze tra Stato e Regioni merita un cenno il novellato art. 116. Il terzo comma del presente articolo prevedeva, nella versione precedente, la possibilità che le Regioni si vedessero attribuire forme e condizioni particolari di autonomia – limitatamente a determinate materie – ulteriori rispetto a quelle già in essere. Al di là delle necessarie modifiche conseguenti al nuovo assetto di competenze, si segnala l’introduzione di un cavillo che viene a condizionare quella possibilità. «Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia […] possono essere attribuite […] purché la Regione sia in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio». Viene così introdotto un meccanismo incentivante nei confronti delle Regioni. Difficile dire se verrà annacquato, nella pratica, dal ricorso ad altre previsioni presenti nel testo, ma in ogni caso è un passo nella direzione giusta. Nel contesto italiano è ormai diffusa la presenza di sistemi incentivanti, a tutti i livelli; il problema è che la loro applicazione deficitaria mina l’efficacia e dunque la ratio dei sistemi stessi.
Ed eccoci al famigerato art. 117. Diciamo subito che la sciagurata categoria di materie a legislazione concorrente è stata eliminata, gaudium magnum! Nella Carta riformata troviamo due distinti elenchi di materie nelle quali Stato e Regioni hanno legislazione esclusiva. L’elenco che afferisce allo Stato vien fuori rimpinguato, a confermare l’idea che si assista a un’inversione di tendenza rispetto al passato recente, ovvero a un rinnovato accentramento. In tal senso va letta anche l’introduzione di un comma nel quale, in buona 
sostanza, lo Stato si riserva la possibilità di intervenire in materie che esulano dalla propria legislazione esclusiva di fronte a esigenze “alte”, ineludibili (tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o dell’interesse nazionale). Un colpo al cerchio… un colpo va dato anche alla botte: l’elenco di materie di esclusiva competenza delle Regioni si chiude con una formula che sancisce la loro competenza residuale; esse hanno potestà legislativa su «[…] ogni materia non espressamente riservata alla competenza esclusiva dello Stato».
Un cenno anche all’art. 119. L’ambito è quello delle risorse e dei vincoli finanziari degli enti territoriali. Merita di essere segnalato il quarto comma, dove si prevede che lo Stato definisca con legge indicatori di costo e fabbisogno allo scopo di promuovere condizioni di efficienza nell’esercizio delle funzioni pubbliche di Comuni, Città Metropolitane e Regioni. Riecheggia in questa previsione l’annosa questione dei costi standard, quei parametri che dovrebbero garantire, a parità di altre condizioni, che il costo dei servizi erogati dalle diverse amministrazioni pubbliche dislocate sul territorio non sia arbitrariamente disomogeneo.
Anche la Corte Costituzionale non è immune dalle modifiche apportate dalla riforma. La maggiore novità si rinviene nella possibilità che la Corte si esprima (stante il ricorso di un certo numero di deputati o senatori) preventivamente sulla legittimità costituzionale delle leggi che disciplinano l’elezione dei parlamentari. La previsione va letta alla luce degli accadimenti che hanno interessato la legge elettorale precedente all’Italicum, dichiarata parzialmente incostituzionale dalla Corte nel 2014. Anche questo aspetto meriterebbe una trattazione più estesa di quanto non impongano ragioni di sintesi. Limitiamoci a dire che se ne intuisce la ratio.
Prima di tirare le somme di questo excursus dobbiamo affrontare un ultimo tema assai controverso, quello del (vero o presunto) rafforzamento dell’esecutivo derivante dal complesso di modifiche apportate alla Carta Costituzionale. I sostenitori della riforma vedono in esso una svolta necessaria, lungamente auspicata e gravida di effetti virtuosi sulla futura efficacia dell’azione politica. Anche i detrattori vedono in esso una svolta, ma in senso autoritario. La pur giovane usanza di questo blog è di passare le cose al vaglio senza pregiudizi di sorta, per cui, come fatto per il resto della riforma, vediamo di individuare le previsioni che danno luogo alle opposte valutazioni e di ragionarvi. Partiamo dall’art. 72, sesto comma, che riguarda la cosiddetta corsia preferenziale per i disegni di legge presentati dal Governo. Con i limiti del caso – che riguardano le leggi di cui al sopravvissuto procedimento bicamerale e altre specificamente individuate – il Governo può avvalersi di una procedura atta a garantire che la Camera si pronunci in tempi abbreviati e certi su un disegno di legge ritenuto «essenziale per l’attuazione del programma di governo […]». Chi si straccia le vesti per questa previsione farebbe bene a ricordare l’abuso più o meno sistematico che si è fatto del decreto legge durante tutte le legislature delle ultime tre decadi (a dir poco). In dottrina è stato fatto notare come la prassi abbia piegato la natura del decreto legge facendone strumento di produzione legislativa quasi ordinario in mano al Governo. Ebbene, di fronte a tale evidenza non è forse meglio prevedere uno strumento idoneo a garantire maggiore libertà di manovra all’esecutivo, uno strumento che al contempo ne definisca i confini, piuttosto che difendere a spada tratta la Carta e poi chiudere gli occhi su una prassi che se ne allontana sistematicamente?
Dal momento che il decreto legge ha fatto irruzione nel discorso spendiamo due parole per le modifiche di cui è stato oggetto l’art. 77, che ne detta la disciplina. Il decreto legge è un provvedimento provvisorio avente forza di legge che il Governo può adottare in casi straordinari di necessità e d’urgenza e che deve essere convertito in legge, pena la decadenza, dall’organo cui solo, normalmente, spetterebbe la prerogativa di legiferare, il Parlamento nella versione precedente, la Camera, che ne è titolare in via generale, in quella attuale. Nulla di nuovo – a parte il necessario adattamento al nuovo assetto – se non fosse per l’introduzione di commi assenti nella versione precedente, che mirano a circostanziare l’utilizzo di questo strumento e a limitarne gli abusi. Si tratta di previsioni che dovrebbero scoraggiare la prassi attuale di utilizzare i decreti legge in maniera impropria (ampliandone indebitamente la portata in fase di conversione e così via), una problematica che si somma all’utilizzo indebitamente sistematico. Il discorso fatto sopra in merito all’iniziativa legislativa del Governo appare ancora più ragionevole alla luce della mutata disciplina del decreto legge.
La discussione sul rafforzamento dell’esecutivo non può che ricondurci a un passaggio della riforma cui si è solo accennato: il rapporto fiduciario che viene a instaurarsi tra la sola Camera e il Governo. Vi si appuntano non poche critiche. Si sostiene che questa previsione, più di altre, sposti il baricentro del rapporto tra legislativo ed esecutivo (a favore di quest’ultimo) in misura eccessiva. Si afferma che il combinato disposto di nuova legge elettorale – d’ispirazione fortemente maggioritaria – e nuovo assetto istituzionale, di cui il rapporto fiduciario tra Camera e Governo è emblema, produrrebbe l’eccessivo rafforzamento dell’esecutivo ai danni del Parlamento. Si può certamente essere d’accordo con quest’ultima affermazione. Tuttavia mi sentirei di puntare il dito più sulla legge elettorale che sul nuovo assetto istituzionale. Quest’ultimo, intendiamoci, può piacere o meno, ma perderebbe di coerenza laddove riproponesse il legame fiduciario tra il Governo ed entrambi i rami del Parlamento. Alla luce della mutata natura del Senato e dell’ispirazione stessa della riforma, quel legame non può che stabilirsi con la sola Camera. E’ più sensato rifiutare la riforma nella sua interezza che pretendere il permanere della doppia fiducia. Una legge elettorale diversa dall’Italicum, più attenta a garantire la rappresentatività e meno schiacciata sull’esigenza di governabilità, getterebbe una luce diversa sulla riforma e allontanerebbe lo spauracchio di una deriva autoritaria. Si noti che la legge elettorale non fa parte della riforma ed è quindi estranea al referendum; trattasi di legge ordinaria che come tale può essere modificata senza procedure aggravate. E’ fuorviante discutere delle due cose insieme senza le dovute precisazioni, facendo passare il messaggio che il destino della riforma e quello della legge elettorale siano indissolubilmente legati (pur ammettendo che questo sia vero nelle intenzioni dei fautori). D’altro canto si potrebbe obiettare che la relativa facilità con cui si può cambiare una legge elettorale potrebbe essere sfruttata in peggio e non in meglio (in termini di rappresentatività) e a fronte dei cambiamenti occorsi il rischio di una deriva autoritaria (soft) risulterebbe strutturalmente accresciuto.
Siamo giunti alla fine di questo lungo post. Non è stato possibile dar conto di tutte le modifiche introdotte dalla riforma, né tanto meno approfondire ogni aspetto nella misura idealmente necessaria. La riforma è lunga e complessa, come spero sia ormai chiaro. L’intenzione di questo contributo non è certamente quella fornire indicazioni di voto. Ritengo che vi siano ragioni valide sia tra quelle dei detrattori che tra quelle dei sostenitori. Si tratterà di mettere sul piatto della bilancia i vari elementi e capire verso quale direzione penderà l’ago. E’ evidente che peserà anche la valutazione complessiva che si dà della riforma ed è difficile che essa sfugga a considerazioni soggettive, legate alla visione che ciascuno ha del sistema politico, del gioco democratico e via discorrendo; nulla di strano. L’unico monito che mi sento di rivolgere è quello di sforzarsi di leggere la riforma e maturare, nei limiti del possibile, una propria idea.
La Carta come modificata dalla riforma: testo a fronte con la Costituzione vigente.
Il Post Moderno 
2 pensieri riguardo “La riforma costituzionale: una disamina”