La riforma costituzionale, tra teoria (politico-economica) e prassi (politico-renziana)

Il compito del cittadino italiano, chiamato a esprimersi sulla riforma costituzionale, è quanto mai arduo, per almeno due ragioni. La prima ha a che vedere con l’intrinseca complessità della riforma, non abbastanza evidenziata, l’altra discende dalla forte connotazione politica (in senso deteriore) che il varo di questa riforma ha assunto, per volontà del governo, in primis, nonché degli stessi cittadini, che vedono nel referendum una chance per sanzionarne l’operato. Poco importa che l’attitudine dei cittadini sia il riflesso dell’impostazione data dal governo, figlia del suo modus operandi, o della fisiologica dialettica governanti-governati; quale che sia la sua origine, essa rischia di relegare le argomentazioni più lucide e pertinenti, pro o contro che siano, in subordine. Ricondurre la discussione sui giusti binari significa distinguere tra questioni di legittimità e opportunità, tra questioni di forma e contenuto. Prima ancora di ragionare sulla bontà della riforma bisogna capire, in particolare, come si è arrivati alla sua adozione, se e su quale piano questo rilevi nell’ottica della scelta.

Andiamo con ordine, partendo dall’art. 138 della Costituzione, quella stessa Costituzione che alcuni dei critici più accalorati, quelli che puntano il dito contro l’illegittimità della riforma, evidentemente, non si sono presi la briga di leggere.

Art. 138. «Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti».

Si noti il corsivo. L’adozione della riforma è avvenuta nel rispetto del dettato costituzionale. La questione semmai si pone su un piano di opportunità, non di legittimità. Nello stesso articolo si rinviene l’auspicio dei costituenti affinché la revisione sia il frutto di un consenso più ampio. Laddove, infatti, si raggiunga la sola maggioranza minima atta a far passare la legge (o comunque inferiore ai 2/3), è prevista la possibilità (non un obbligo) di ricorrere al referendum popolare, circostanza verificatasi già in precedenza, nel 2001 e nel 2006, con esiti alterni. E’ evidente che appellarsi all’illegittimità della riforma non giova alla discussione né allo stesso fronte critico.

Chiarito questo punto la discussione può spostarsi sull’opportunità dell’iter seguito dalla riforma. E’ il caso di richiamare un contributo tanto prezioso quanto sconosciuto fuori dagli ambiti accademici, The Calculus of Consent, pietra miliare nell’ambito della Teoria della Scelta Pubblica (meglio nota con la locuzione originale Public Choice Theory). Diamo per scontate una serie di premesse (sull’impostazione metodologica) che chi volesse andare oltre la mera intuizione – cui ci si affida per esigenze di sintesi e semplificazione – può trovare agevolmente. Nell’opera citata  Buchanan e Tullock (1962) propongono uno schema quanto mai efficace per sintetizzare il problema sotteso al processo decisionale, problema cui non sfugge la stesura delle “regole del gioco”. Consideriamo una questione generica sulla quale un gruppo di individui debba prendere una decisione. Vi sono due tipi di costo con cui bisogna fare i conti: il costo esterno della decisione (C), vale a dire il costo che ciascun individuo sopporta nel caso in cui venga assunta una decisione che lo vede contrario. L’altro tipo di costo è quello insito nella ricerca di un consenso più ampio, il costo della decisione, legato al tempo delle contrattazioni (D). Questi due costi configurano una situazione di trade-off, come risulta evidente dal grafico:

Il costo esterno della decisione (C) è funzione decrescente del numero di individui dei quali si richiede il consenso affinché la decisione passi. Detto in altri termini, se è ragionevole ipotizzare che ogni individuo dotato di un potere di veto lo eserciti ogniqualvolta la decisione vada a pregiudicare i suoi interessi, più alto è il numero degli individui coinvolti (che debbano acconsentire) minore sarà il costo potenzialmente associato alla decisione. Se questo fosse l’unico costo insito nel processo decisionale sarebbe logico ricorrere alla regola dell’unanimità. Si tratta di una situazione ideale, tanto auspicabile quanto irrealistica. Il costo della decisione (D) segue una traiettoria speculare: aumenta al crescere del numero di individui il cui consenso condizioni la decisione. Tale circostanza è abbastanza intuitiva: più ampio è il consenso ricercato più lunghe e travagliate risulteranno le trattative. L’unanimità comporta un costo talmente elevato da prefigurare lo stallo decisionale. All’altro estremo la scelta è rimessa a un singolo. Il costo della decisione precipita ma il costo esterno della decisione è massimo. Una classica situazione di trade-off.

A livello analitico la soluzione si presenta in maniera piuttosto ovvia. Sommando verticalmente le due curve si combinano i due costi e si ottiene un’unica curva sulla quale si può rinvenire un punto di minimo. In corrispondenza di K la somma dei costi raggiunge il valore più basso; la maggioranza ottimale da assumere come regola, seguendo questo ragionamento, non è altro che K/N.  Qualcuno potrebbe trovarsi a disagio nel contemplare l’applicazione di una fredda logica costi-benefici alla questione in oggetto. Per quanto legittimo, tale disagio dovrebbe affievolirsi laddove si consideri la natura implicita di questa logica nelle regole vigenti (come nella quasi totalità delle scelte compiute dagli individui). In ogni caso non siamo qui a ragionare di sistemi filosofici quindi rimandiamo ad altre sedi la discussione sulle virtù e sui limiti dell’utilitarismo. Prendiamo lo schema proposto come un’utile rappresentazione – una semplificazione, se si vuole – del problema e facciamo un passo ulteriore.

Se i costi di cui si è parlato ricorrono con sistematicità, quali che siano le singole questioni su cui si è chiamati a decidere, non altrettanto può dirsi della misura in cui essi si manifestano. Vi saranno questioni di scarsa incidenza sulla vita dei più, tali per cui una maggioranza modesta può essere ottimale e questioni che implicano potenziali costi elevati (derivanti dalla decisione), per le quali il raggiungimento dell’ottimo implica l’utilizzo di maggioranze più inclusive. Come decidere, a priori, quali regole di voto applicare (quale maggioranza) a ciascun tipo di decisione? La risposta di Buchanan e Tullock (1962) ci riconduce al nostro oggetto di interesse, la Costituzione. Immaginiamo il processo decisionale democratico come un “gioco” a due stadi: un momento fondativo, lo stadio costituzionale, e un momento successivo, lo stadio parlamentare. Il primo momento è quello del contratto sociale – per dirla con un’espressione che rimanda a tutta una tradizione filosofica, iniziata a dir poco con Hobbes  – contratto che si materializza nella Costituzione. Buchanan e Tullock (1962) trovano sia quello il momento in cui gli individui si accordano sulle regole da adottare, in particolar modo sul tipo di maggioranza da prevedere per ciascun tipo di decisione che dovrà essere presa in futuro. Il problema però, lungi dal risolversi, regredisce al primo stadio: quale regola adottare per giungere alla stesura del contratto sociale? L’unica regola che garantirebbe a questo livello la piena legittimità delle regole da adottare per le scelte future, e dunque di quelle stesse scelte, sarebbe l’unanimità. E’ possibile? Non mancano i tentativi di rispondere a questa domanda, dai più discorsivi a quelli più formalizzati. Ebbene, non occorre dar conto di numeri o equazioni per intuire quello che emerge: tutto dipende dal grado di incertezza che precede la stesura delle regole del gioco. 

Un esempio dovrebbe chiarire il punto. Prendiamo il Monopoli. Supponiamo di non possedere le istruzioni e di stabilire le regole prima che i terreni vengano assegnati. Consideriamo il costo di un albergo. Deve essere il medesimo per tutti i terreni, Vicolo Corto come Parco della Vittoria? Chi avesse la fortuna di possedere Parco della Vittoria partirebbe con un vantaggio ulteriore rispetto a chi finisse per possedere Vicolo Corto. E chi ci assicura che Vicolo Corto non finirà nelle nostre mani? Probabilmente ci accorderemo su un sistema progressivo. Supponiamo, invece, che le regole vengano decise dopo la distribuzione dei terreni. Siamo sicuri che l’accordo si troverebbe?

Il problema è che questo stato di natura, antecedente al contratto sociale, caratterizzato da un grado di incertezza significativo, si dà più sulla carta che nella realtà. Si ricade nella situazione di partenza: l’unanimità per quanto auspicabile non rappresenta una strada percorribile. Dobbiamo accontentarci di una maggioranza. Quale maggioranza?

Si noti inoltre che la fattispecie non si pone nemmeno in questi termini perché il contratto sociale è già in essere e contiene le stesse regole che ne consentono la modifica. La riforma costituzionale può passare, a norma dell’art. 138, con un K che si trova circa a metà del grafico mostrato sopra. L’obiezione potrebbe essere che una questione delicata come la revisione delle regole del gioco presenti delle curve di costo diverse (si abbia un costo esterno della decisione particolarmente elevato); possiamo immaginare che il punto di minimo non si trovi all’incirca a metà ma più spostato verso destra, verso N. La condizione di ottimo richiederebbe – se questa ipotesi fosse credibile – che una frazione K/N maggiore di 1/2 più uno (maggioranza assoluta) sia assunta come maggioranza. Queste speculazioni, tuttavia, trovano un limite nel fatto che le regole del gioco – è utile ribadirlo – ci sono e contemplano la modifica della Costituzione (di parte di essa) con una maggioranza che potrà sembrare non ottimale, ma che tale, evidentemente, è sembrata a chi ha redatto il contratto sociale, pur con la riserva manifestata nella previsione del referendum. Veniamo proprio a questo. La regola che governa il referendum è una maggioranza semplice (la maggioranza dei voti espressi) per cui esso non garantisce una legittimità maggiore rispetto al passaggio parlamentare (a meno che non si voglia mettere in discussione la forma rappresentativa della democrazia). Ciò che garantisce, semmai, è che alla maggioranza parlamentare che ha voluto e votato la riforma corrisponda un’analoga maggioranza nella popolazione (ammesso che votino tutti gli aventi diritto). E’ evidente che si ricade in un’altra sfera di analisi, che riguarda, per l’appunto, la rappresentatività del sistema partitico, il sistema elettorale etc.

Dove ci portano queste riflessioni apparentemente oziose? Vediamo di trarre qualche conclusione.

• La riforma è passata in modo legittimo (in maniera conforme alla legge).
• La maggioranza prevista dall’art. 138 per le leggi di revisione costituzionale è suscettibile di essere criticata da un punto di vista teorico. E’ legittimo (questa volta in senso lato) mettere in discussione l’opportunità di adottare una riforma costituzionale con una maggioranza assoluta o comunque inferiore a una certa soglia.
• Il referendum non ovvia alla mancata adozione da parte di una maggioranza qualificata, se non in maniera simbolica.

Infine è bene porsi un interrogativo: è giusto votare contro la riforma per il solo modo in cui è stata adottata, laddove lo si ritenga – nonostante la legittimità – poco opportuno? A ciascuno la sua opinione. Ritengo che ci si debba confrontare col contenuto prima di poter fare una scelta, per cui chiudo questo doveroso contributo sulla forma e vi rimando ai prossimi interventi.

Buchanan, J. M., & Tullock, G. (1962). The calculus of consent (Vol. 3). Ann Arbor: University of Michigan Press.

Mueller, D. C. (2003). Public Choice III. Cambridge University Press.